Надежда Косарева: «При сносе пятиэтажек нельзя пренебрегать интересами собственников»

2017-06-15

В Москве продолжается жаркое обсуждение программы масштабной реновации устаревшего жилищного фонда. Однако для многих пока остается неясным вопрос, как при этом будут соблюдаться интересы граждан. Или в приоритете окажется выгода инвесторов в привязке к тем или иным площадкам, и именно там будут искать «устаревшие» дома? На эту тему редакция портала Finversia.ru побеседовала с президентом Фонда «Институт экономики города» Надеждой Косаревой.

- Надежда Борисовна, на ваш взгляд, нужна ли Москве программа «Реновация», которая потребует немало ресурсов, учитывая, что у города и без того хлопот хватает: существует мегапроект освоения присоединенных территорий, ведется масштабное транспортное строительство, благоустройство улиц и так далее? А новое строительство многолюдных жилых районов на месте снесенных маленьких пятиэтажек наверняка повлечет за собой существенное увеличение нагрузки на инфраструктуру, еще большее уплотнение населения в столице?

- Я бы сказала, что как раз наоборот, реорганизация жилой застройки в срединной зоне Москвы – это объективная необходимость. То, что происходило в градостроительной политике Москвы в течение последних десятилетий, когда многоэтажное жилье строилось на периферии Москвы, в том числе за МКАД, причем его этажность и плотность застройки все время увеличивались, противоречит как простой логике, так и мировому опыту. Мы пришли к тому, что в центральных и срединных зонах города, где расположены основные места приложения труда и которые достаточно хорошо обеспечены социально-бытовой, культурной, торговой и транспортной инфраструктурами, очень большой дефицит жилья. А в новых монофункциональных жилых районах на периферии города, напротив, чрезмерно высокая плотность, и действительно очень многие квартиры не находят своих покупателей. При этом огромное количество живущих на окраинах людей трудится в центре столицы, и они вынуждены ежедневно преодолевать большие расстояния от дома до работы и обратно. Отсюда и пресловутый транспортный коллапс – знаменитые на весь мир московские пробки.

Срединная зона города, занятая сейчас пятиэтажками, обладает большим потенциалом для жилищного строительства, для досуга и работы людей. Поэтому с градостроительной точки зрения возведение на этих территориях современного жилья с пропорциональным развитием инфраструктуры позволит большему числу москвичей жить в комфортной зоне, а не на периферии или в пригороде, меньше времени тратить на дорогу.

- Пока законопроект о реновации находится в стадии обсуждения, говорить о каких-то конкретных регламентах, которые в итоге там будут прописаны, наверное, преждевременно. Но что бы в нем на выходе ни получилось, прежде всего, должны быть учтены интересы людей, собственников квартир. А между тем многие из них сегодня выступают против того, чтобы их куда-то переселяли. И, надо сказать, небезосновательно. Существует ли какой-то цивилизованный способ найти в этой плоскости компромисс? Есть какая-то практика решения соответствующих вопросов в странах с развитой демократией?

- Программы редевелопмента в целях реновации городской застройки есть практически во всех развитых странах. Если обратиться к международному опыту, то для реализации программ редевелопмента в дополнение к общим законам, как и у нас сейчас, создаются специальные правовые акты. К примеру, в США в Калифорнии есть закон, который довольно жестко регламентирует вопросы реновации депрессивных урбанизированных зон. После создания плана реконструкции территорий в соответствии с этим законом создавались специальные агентства, которые реализовывали проекты. Финансирование осуществлялось с учетом будущего увеличения налогов на недвижимость. Так, в 2008 году 12% всех доходов штата от налогов на недвижимость было выделено спецагентствам для реализации проектов редевелопмента на территории более 8 тыс. га. В настоящее время такая схема уже не применяется (по финансовым причинам), но градостроительный опыт накоплен большой.

В Великобритании с начала 80-х до конца 90-х годов осуществляла свою деятельность корпорация London Dockland Development. Она отвечала за преобразование территории брошенных доков, на которой также располагалось социальное жилье, не обеспеченное необходимой городской инфраструктурой (2,2 тыс. га). В рамках соответствующего проекта было построено и улучшено 144 км дорог, 25 млн кв. м коммерческой и промышленной недвижимости, построено 24 тыс. новых домов, создано 85 тыс. рабочих мест. Было потрачено 1,86 млрд фунтов стерлингов бюджетных средств и в четыре раза больше частных инвестиций – 7,7 млрд.

Во Франции в 2004 году создано Национальное агентство реконструкции городов. Цель – обновление 500 городских кварталов в городах страны: восстановление, снос и строительство жилья, общественных объектов и т. д. С 2004 по 2011 годы в рамках данной программы во Франции было построено 250 тыс. кв. м доступного жилья для найма.

Кстати, и в США одна из основных целей редевелопмента – также создание доступного арендного жилья: не менее 20% средств, получаемых спецгентствами, должны были направляться на обеспечение жильем граждан с низкими и умеренными доходами.

Еще есть пример Израиля, где цели программы по реновации жилой застройки очень схожи с московским случаем. Там тоже были районы 60-х годов застройки, где существовал значительный разрыв между стоимостью земли и стоимостью ветхих и устаревших домов. При разумном повышении плотности застройки их нужно было привести в соответствие современным градостроительным принципам. Реализацией программы, которая носит название «Пинуй-Бинуй» (в переводе: расселение-застройка) занимается Минстрой Израиля.

Схема работы с жителями следующая. Собственники передают застройщику (по договору) свое жилье на два года, сами временно переезжают в арендное жилье, которое оплачивается застройщиком, а по истечении 2 лет им передают новое жилье. Сейчас там еще появилась новая форма «застройка – расселение – застройка». Она предполагает переезд жильцов из сносимых домов на новую территорию. Переговоры с жильцами ведут государственные органы, но застройщик обязан передать государству 50% квартир по фиксированной цене.

- Каковы инструменты учета мнения населения при реализации проектов редевелопмента в международной практике?

- Везде процесс редевелопмента жилищной застройки связан с вопросами, затрагивающими интересы частных собственников. В качестве вынужденной меры в ряде случаев властям приходится принудительно отчуждать частную собственность с формулировкой: для общественных нужд с выплатой «справедливой компенсации» (с оценкой рыночной цены недвижимости, затрат и потерь собственника в результате изъятия). Хотя для определения «справедливости» часто требуется независимая оценка.

Понятие «общественные нужды» в разных странах интерпретируется неодинаково. Но обычно процедура изъятия ограничена установлением жестких критериев, которым должна отвечать территория редевелопмента. Самым распространенным критерием является набор признаков физической, социальной, экономической деградации территории, реже – неэффективное использование, низкий уровень налогов с территории.

Но повторю, что изъятие – это крайняя мера. Обычно для решения вопросов, касающихся собственности, используется «мажоритарный принцип» – достижение соглашения с большинством владельцев недвижимости. Для того, чтобы узнать мнение большинства, используются самые разнообразные инструменты: публичные слушания, создание специальных комиссий, организация голосований с разной аудиторией голосующих (от всех желающих горожан до исключительно собственников квадратных метров в сносимом доме). Подходы у властей тоже разные: от полного игнорирования мнения жильцов и общественности до получения индивидуального согласия каждого из владельцев квартир. Существует практика организации референдумов, по результатам которых решение о редевелопменте может быть отменено.

Возьмем опять уже упомянутый пример программы в Калифорнии. При разработке плана редевелопмента территории проводились предварительные слушания, на которых выявлялось мнение тех людей, которые на ней живут, владельцев бизнеса, представителей общественных групп, членов местной общины. После того, как план готов, он обсуждается на публичных слушаниях. И только после этого местный законодательный орган принимает постановление об утверждении документа. Причем это постановление еще может быть отменено по итогам референдума, если он будет инициирован какой-то из заинтересованных сторон, или судом.

А в Израиле, например, для достижения соглашения с собственниками сносимого жилья применяются специальные стимулы. Им гарантируется прибавка 25 кв. м или дополнительная комната в новой квартире, стандартная стоянка для машины. Для утверждения плана реконструкции требуется согласие 80% домовладений. Жители и власти также проводят совместные собрания, организуют сбор предварительных подписей, привлекают юристов. Если соглашение не достигнуто, то собственники имеют право заказать альтернативный проект градостроительного плана за свой счет, который должен быть рассмотрен властями до принятия окончательного решения.

В Канаде редевелопмент допускается, если заключается соглашение города с 75% собственников (арендаторов, лиц имеющих право пользования) 75% проектной территории. В Австралии с целью проведения редевелопмента жилищного фонда собственники земельных участков могут объединяться в корпорации («страты»), и решение принимается только при согласии всех членов страты. В Эстонии при реорганизации территории необходимо согласие не менее 2/3 собственников, недвижимостью которых охватывается не менее половины зоны землеустройства (мнение арендаторов и других правообладателей не учитывается).

- Как, на ваш взгляд, с учетом всего этого следует выстроить систему в Москве? И как это отражено в постановлении № 245-ПП «Об учете мнения населения по проекту реновации жилищного фонда в городе Москве», принятом правительством Москвы в начале мая?

- Теоретически возможны два варианта. Причем они не противоречат друг другу, то есть возможно их последовательное применение. Первый – это опрос мнения жителей для того, чтобы город мог учитывать его при принятии решения. Второй – голосование с правовыми последствиями (включение или не включение в программу).

Оба этих варианта, надо заметить, и легли в основу документа, который вы упомянули в вопросе. До 15 мая 2017 года был составлен перечень многоквартирных домов (МКД), предлагаемых к включению в проект программы реновации жилищного фонда. При его формировании учитывалось техническое состояние МКД, связанные с ним жалобы жителей, результаты поквартирного предварительного телефонного опроса. На втором этапе сейчас (с 15 мая до 15 июня) проводится голосование собственников квартир и нанимателей по договору социального найма неприватизированных квартир через портал «Активный гражданин», МФЦ «Мои документы». Причем участники голосования могут несколько раз менять свое мнение и будет учитываться самая последняя версия голоса. При желании может быть проведено общее собрание собственников помещений в МКД для принятия соответствующего решения.

На мой взгляд, в целом для города и для всех москвичей, программа реновации, если она будет грамотно реализована, должна в конечном итоге обернуться пользой. В Москве сегодня показатель обеспеченности жильем составляет 19 кв. м на человека против 24 кв. м в среднем по России. Доступность приобретения жилья также ниже, чем в других городах. Кроме того, существует сильный дисбаланс предложения на рынке недвижимости: в старых районах очень дорого и мало, в спальных и за МКАД – дешевле и много, но очень далеко. Реновация территорий, которые освободятся после сноса старых пятиэтажек, я искренне надеюсь, поможет решить эту проблему.

Косарева Надежда Борисовна, президент фонда «Институт экономики города»

Эксперт по вопросам социально-экономического развития городов, жилищной политики, градорегулирования, развития рынка недвижимости, организации местного самоуправления.

Окончила экономический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кандидат экономических наук.

Принимала активное участие в разработке значительного числа законодательных и иных нормативных правовых документов, в том числе Жилищного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Является членом Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, Общественных советов при Минстрое России и Минэкономразвития России, Общественной палаты города Москвы, Экспертного совета Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству.

Также является профессором и научным руководителем Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ, автором целого ряда публикаций по различным аспектам городской экономики.