С начала земельной реформы в России право аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, было очень распространенным активом, дающим право на реализацию инвестиционного проекта.
Этому способствовало несколько важных факторов:
- Законодательство рассматривало аренду как преимущественный способ распоряжения публичными землями, тогда как продажа участков допускалась в крайне ограниченном перечне случаев. Характерный пример – Москва, в которой примерно до конца прошлого десятилетия фактически запрещалась продажа участков даже в случаях, когда это прямо разрешалось федеральным законодательством.
- Процедура предоставления участков в аренду была достаточно простой и слабо урегулированной. Заключение договора аренды земельного участка во многом зависело от хороших отношений с властями.
- Сроки договоров аренды земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, как правило, не нормировались. Это позволяло заключать долгосрочные договоры аренды, в том числе и на 49 лет, для строительства и последующей эксплуатации объекта недвижимости. Кроме того, в законодательстве закреплялось преимущественное право на заключение нового договора аренды.
- Долгое время федеральные власти не утверждали классификатор видов разрешенного использования земельных участков. В условиях отсутствия правил землепользования и застройки это позволяло местным властям включать в договоры аренды земельных участков очень широкие по содержанию формулировки, например, «для строительства административно-офисного, производственно-складского и торгово-развлекательного центра». Даже если приобретателя права аренды не устраивала формулировка вида разрешенного использования, ее можно было достаточно просто изменить по решению местных властей.
- Заключение договоров перенайма ("купли-продажи права аренды") сложностей не вызывало, более того, в ряде случаев перенаем допускался с уведомлением арендодателя без его согласия.
- Наконец, ставки арендной платы за публичные земли, как правило, были сравнительно невысоки, а административная ответственность за неиспользование участка достаточно мягка. Все это позволяло долго "держать" арендованный земельный участок в ожидании покупателя.
Исходя из этого, на рынке всегда было значительное количество арендованных публичных участков. Поэтому компании, заинтересованные в реализации инвестиционного проекта, весьма часто рассматривали не только непосредственное приобретение участка из публичных земель или покупку участка, находящегося с частной собственности, но и приобретение прав и обязанностей по договору аренды публичного земельного участка.
Однако последние несколько лет очень явно проявляется тенденция лишения права аренды публичного участка характеристик инвестиционного актива. Это происходит как в результате законодательных изменений, так и судебной практики. Вот наиболее явные проявления такой тенденции.
Одним из первых "звонков" можно с уверенностью назвать Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 N 1756/13, которое существенно ограничило возможности изменения вида разрешенного использования арендованного публичного земельного участка для целей строительства недвижимости. По мнению суда, практика изменения вида разрешенного использования земельного участка с эксплуатации одного объекта на строительство иного объекта по существу направлена на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.
Затем последовал Федеральный закон от 23 июня 2014 г. №171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 171-ФЗ), который вступил в силу в основной части с 1 марта 2015 г. Применительно к нашей теме можно выделить две его основные новеллы.
Во-первых, установлены предельные сроки аренды для целей строительства или реконструкции здания или сооружения. Если участок предоставляется без проведения торгов, то договор аренды по выбору арендатора заключается на срок от 1,5 до 9 лет. Если же договор аренды заключается на аукционе, то срок сейчас составляет 10 лет. При этом исключено преимущественное право на заключение на новый срок договора аренды без проведения торгов, вместо него в ограниченных случаях допускается заключение нового договора аренды земельного участка без проведения торгов. В любом случае это гораздо меньше, чем заключавшиеся ранее на 49 лет договоры аренды, поэтому долго "держать" неосвоенный участок уже не получится.
Во-вторых, поддерживая позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, законодатель явно установил, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона (или в случае признания аукциона несостоявшимся) договор аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается. В законе не содержится прямого запрета на изменение вида разрешенного использования земельного участка, договор аренды которого заключен без торгов, однако такой запрет очевиден, поскольку сама возможность получения в аренду земельного участка по бесторговой процедуре зависит от определенной в законе цели.
Затем в конце 2014 г. вступил в силу Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Минэкономразвития России. Этот документ призван ограничить свободу усмотрения местных властей в части определения целей предоставления земельных участков.
В марте 2015 г. были приняты поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которые существенно ужесточили ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства: вместо символических штрафов юридические лица могут теперь заплатить от 3 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее четырехсот тысяч рублей (часть 3 ст. 8.8. КоАП). Учитывая постоянно возрастающую кадастровую стоимость земельных участков, в настоящее время длительное неосвоение земельного участка в ожидании покупателя может вылиться в очень существенные денежные потери, а в худшем случае привести к потере участка.
Наконец, новая редакция статьи 448 Гражданского кодекса РФ с 1 июня 2015 г. поставила под сомнение саму возможность заключения договора перенайма (уступки прав и обязанностей по договору аренды) в отношении земельного участка, находящегося в публичной собственности. Согласно этой статье если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Как известно, с 1 марта 2015 г. в соответствии с Законом № 171-ФЗ в большинстве случаев участки для строительства коммерчески привлекательных объектов недвижимости должны предоставляться именно на аукционе, поэтому права и обязанности по договорам аренды, заключенным по результатам таких аукционов, не могут быть теперь переданы третьему лицу. Остается, правда, п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ, который дозволяет уступку прав и обязанностей по любому долгосрочному договору аренды публичного участка, однако противоречие между двумя кодексами будет сниматься, очевидно, судебной практикой.
Резюмируя все эти тенденции, можно сделать вывод, что федеральное законодательство и связанная с ним судебная практика направлены в настоящее время на лишение права аренды публичных земельных участков инвестиционных черт. Аренда таких участков сейчас носит целевой и индивидуальный характер, т.е. договор аренды направлен исключительно на завершение в срок строительства указанного в нем объекта лицом, которому предоставлен участок. Реализация всех этих тенденций должна постепенно привести к резкому снижению сделок с правами аренды публичных земельных участков. Можно предположить также пропорциональный рост количества сделок по приобретению компаний-арендаторов участков, а также более сложных конструкций, когда действующий договор аренды будет прекращаться, после чего инвестор приобретает участок у властей на общих основаниях.